严守“红线”，构建耕保新机制

健全规划体系，推进城乡用地空间统筹。为确保划定的永久基本农田最终落地，武汉市从健全规划体系入手，按照城乡统筹、区域协调、两规合一的要求，建立了“市级城市总体规划、土地利用总体规划——分区规划、区土地利用总体规划——控制性详细规划、乡镇总体规划”的土地利用规划和城乡规划相互融合的规划主干体系。

坚持划管并重，强化永久基本农田保护。在统筹全市永久基本农田划定工作中，武汉市一方面采取“市区联动、保护优先、三线统筹、编管结合、以建促保”的基本思路，协同推进了永久基本农田红线、生态保护红线和城市开发边界等“三线”划定工作，通过划优不划劣，确保优质耕地和实施过土地整治项目的耕地优先划为永久基本农田，实现了城市周边“永久基本农田数量有增加、质量总体稳定”的目标；另一方面，通过完善和落实配套制度、强化监管，统筹推进永久基本农田的管控性保护、建设性保护和激励性保护。

落实保护责任，建立耕地保护补偿和激励机制。武汉市委、市政府明确提出各级党委和政府“一把手”是耕地保护的责任人，党政同责，并纳入绩效目标考核。市与区、区与街（乡镇）均根据土地利用总体规划确定的耕地和基本农田保护目标，层层签订责任状，全面建立耕地保护责任体系。

大力推行土地整治，保障粮食安全。一是健全长效管理机制。武汉市国土资源和规划局先后出台了农业龙头企业和农民专业合作社自建土地整治工作试点指导意见、建立了土地整治项目备选项目库、季度通报、动态巡查、专题例会4项管理制度、并印发了一系列实施细则；二是提升信息化管理水平。基于“互联网+土地整治”创新思维，应用现代主流信息技术武汉市搭建了“一库、四层次、两体系、三个应用端”土地整治信息化框架体系，开发运行了“土地整治管理信息平台”，以满足管理部门、从业单位等多层次应用需求，实现了项目申报网络化、项目管理标准化、项目审批流程化、项目监管智能化。三是探索了土地整治工作的创新机制。开展了无人机技术、三维技术等在土地整治项目管理中的应用试点；探索实践了“农田景观、生态、休闲、文化”四位一体的“土地整治+”新模式。

耕地后备资源匮乏，市域内占补平衡难度较大。武汉市土地开发利用程度高，耕地后备资源匮乏，且主要分布在低山丘陵地带，受地形、排灌条件限制，开发难度较大。同时，武汉市仍处在工业和城市发展的高速扩张期，尤其是国家提出“一带一路”和建设长江经济带等重大战略，更造成城市新增建设用地需求不减，导致一些项目难以避免对耕地的占用。

新形势下农村建设和设施农用地选址难以避让基本农田。武汉市城市周边是设施农业发展最快、农业结构调整最频繁的区域，随着城市经济实力的增强和生态建设力度的加大，与农业相关的观光旅游、科技研发业也蓬勃兴起。但村庄用地和设施农用地布局散、面积小、数目多，在乡级土地利用总体规划编制阶段难以预留此类用地空间。此外，武汉市农业生态区基本农田保护比例高，导致农村基础设施、新农村建设所需的农产品加工、冷藏以及中转设施等项目在实施过程中难以避让基本农田。

补充耕地指标的购买成本大幅攀升。2016年湖北省将占补平衡指标实施挂牌交易，耕地补充的成本因而大幅上升。目前，按照13万元/亩的价格和当前一年的平均占用耕地规模计算，若全部依靠购买交易指标，武汉市每年的花费接近60亿元，各区财政压力将进一步加大，土地取得成本大幅度提升。

耕保主体保护耕地的积极性不够。其一，基本农田保护资金投入不足。当前湖北省基本农田保护年支出标准为2元/亩，这一支出水平难以维持基本农田保护基础业务建设和日常管理维护，耕地质量监测方面就更难得到保障。其二，土地整治资金投入不足，后期管护经费没有保障。湖北省高产农田整理项目投入标准为平原1500元/亩、丘陵2500元/亩，难以满足实际农业生产需求。同时现行土地整治项目预算中，不含后期管护费用的计算科目与费率，结余资金也不能用作后期管护基金，各类后期管护主体无力解决管护费用。

尽快出台城市周边永久基本农田管理的政策办法，增加该区域基本农田管理的弹性。建议国土资源部专门针对永久基本农田特别是城市周边基本农田管理出台相应政策办法，明确内涵，以及划定（补划）、调整占用程序和保护建设等具体要求，以更好地适应当前土地管理新形势。同时，增加城市周边基本农田管理的弹性，将一般农田保护区或基本农田整备区内整理出的新增耕地划为基本农田储备指标，然后建立城市周边项目用地准入制度，对符合项目准入又难以避让占用基本农田的，允许通过使用储备指标的方式，不再另行编制补划方案，对上述项目确须实施农转用的，按照占用一般农田程序申报用地。

市场化配置与政府指导相结合，合理配置耕地资源。一是尽快适应占补平衡补充耕地指标的市场化趋势，搭设市级补充耕地指标交易平台，统筹和指导全市各区补充耕地指标交易。二是研究将占补平衡指标与新增建设用地计划捆绑下达。将耕地占补平衡指标连同新增建设用地计划一并下达和考核，对超额完成年度新增占补平衡补充耕地指标任务的，给予乡镇补贴奖励和追加新增建设用地计划。

摸清后备资源潜力家底，安排近期实施项目。对宜耕后备资源、低效农田、废弃坑塘水面以及废弃、低效建设用地、批而未用土地进行全面、翔实的调查摸底，从技术和经济角度评估其可行性，建立后备资源基础数据库。

运用多种激励约束机制，激发各级耕保主体的责任意识。建议省级国土资源部门调整和完善土地整治项目预算标准，同步提高人工费用标准。市级财政部门对参与土地整治和高标准基本农田建设的农业龙头企业和农民专业合作社，可比照设施蔬菜基地建设补贴标准进行补贴。同时，研究出台以区政府为主体的耕地补充的经济激励机制，多渠道促进和提高基层耕地补充工作的积极性。