土地利用总体规划（2006~2020年）

商丘市土地利用总体规划

（2006~2020年）

商丘市人民政府

二○○九年十一月

 
 
目　　录

前   言. 1

第一章  规划背景. 1

第一节 市域概况... 1

第二节 上轮规划实施情况... 2

第三节 土地资源利用状况... 3

第四节 土地利用面临的形势... 6

第二章 区域定位与土地利用目标. 7

第一节 区域定位... 7

第二节 经济社会发展目标... 8

第三节 指导思想和战略任务... 9

第四节 土地利用基本原则... 9

第五节 土地利用目标... 10

第三章 优化土地利用结构与布局. 12

第一节 土地利用结构调整... 12

第二节 优化土地利用空间布局... 15

第四章 强化粮食生产核心区建设. 23

第一节 实施粮食核心区建设... 23

第二节 稳固粮食生产的耕地基础... 25

第三节 加强基本农田保护和建设... 27

第四节 推进农业现代化... 29

第五章 推进建设用地节约集约. 31

第一节 严格控制建设用地规模... 31

第二节 集约利用城镇工矿建设用地... 32

第三节 整合规范农村建设用地... 33

第六章 中心城区及县级土地利用调控. 34

第一节 调控中心城区土地利用... 34

第二节 调控县级土地利用... 35

第三节 优先保障产业集聚区用地... 38

第七章  保障重大工程建设用地. 40

第一节 交通重大工程... 41

第二节 水利建设重大工程... 42

第三节 能源建设重大工程... 42

第四节 其他建设工程... 43

第八章 统筹区域土地利用. 44

第一节 土地利用综合分区及土地利用方向... 44

第二节 土地利用功能分区及管制规则... 45

第三节 建设用地空间管制... 47

第九章 协调土地利用与生态建设. 49

第一节 构建稳定的土地生态环境基础... 49

第二节 构建环境友好型土地利用模式... 49

第三节 重点生态建设工程... 50

第十章 规划实施保障措施. 51

第一节 加强规划对土地利用的整体控制... 51

第二节 强化规划实施的行政管理... 52

第三节 健全规划实施的基础建设... 53

第四节 加强规划实施的经济调控... 53

第五节 提高规划的社会保障能力... 54

 
 
前   言

根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》要求，结合商丘市实际，商丘市人民政府组织编制了《商丘市土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》是城乡建设、土地管理的纲领性文件，是落实土地用途管制制度的重要依据，是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段。

《规划》全面分析了商丘市土地利用面临的形势和任务，阐明了土地利用战略构想、总体目标和完成总体目标需着力开展的各项工作，制定了各业用地结构和布局优化调整方案，明确了土地用途管制分区和管制规则，提出了规划实施的保障措施。

《规划》以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为远期目标年，规划范围为商丘市行政辖区内的全部土地。

 
第一章  规划背景

第一节 市域概况

商丘市地处豫、鲁、苏、皖四省的结合部，是河南省的东大门，北与山东省的菏泽市接壤，西与开封市毗邻，南与河南省的周口市、安徽省的亳州市相连，东隔安徽淮北市一角与江苏省的徐州市相望，地理坐标为东经114o49＇—116o39＇， 北纬33o43＇—34o52＇。商丘市域总面积10700平方公里，辖两区（梁园区、睢阳区）、一个县级市（永城市）和六个县（虞城县、民权县、宁陵县、睢县、夏邑县、柘城县），199个乡镇（街道办事处）。2005年全市总人口816.90万人，其中城镇人口213.21万人，农村人口603.69万人，城镇化率为26.10%，人口密度763人/平方公里，高于全省585人/平方公里的平均水平。

商丘市属黄河冲积平原，地势平坦，由西北向东南微有倾斜。区域内四季分明，光热充足，雨热同期，对农作物生长较为有利，农、林、牧、副、渔各业兴旺发达，是国家重要的农副产品生产基地。粮食、棉花、油料、烟叶、水果、林木和畜牧产品享誉全国。境内河流众多，均属淮河流域，分属洪泽湖、涡河、南四湖三大水系。其中流域面积100平方公里以上的骨干河流42条，涡河、惠济河、沱河、浍河、大沙河、王引河等河流流域面积均在1000平方公里以上。

商丘市交通十分便利。京九铁路、陇海铁路、310国道和105国道均在此交汇，形成了汇集物流、人流、信息流和资金流的“黄金双十字通道”，沟通了东部沿海与西部内陆、南方地区与北部地区更广泛的经济联系。

商丘市矿产资源较为丰富，具有分区强、矿床规模大、中、小型俱全的特点。迄今为止已发现矿产10种，探明储量的有7种，其中储量达100亿吨的永夏煤田为全国六大无烟煤基地之一。芒砀山非金属矿储量大、品质好，是发展建材工业的优质原料。丰富的资源为全市工业的发展奠定了雄厚的物质基础。

商丘市是新兴的工业城市。目前已基本形成了煤炭、制冷、轻纺、酿造、食品、医药、建材等为支柱产业的工业格局。以科迪集团为代表的民营企业蓬勃发展，已经成为全市经济发展的主力军。2005年国内生产总值560.78亿元，其中：第一产业增加值188.13亿元，第二产业增加值220.94亿元，第三产业增加值151.71亿元。三次产业结构为33.7∶39∶27.3，呈现出二、一、三的新格局。

商丘市是中国历史文化名城，是先商和商业发祥地。上古时期，燧人氏、高辛氏、“五帝”中的颛顼、帝喾都在这里生息。全市共有文物保护单位200余处，商丘古城，外圆内方，风格独特，保存完整，与永城芒砀山汉墓群被列为国家重点文物保护单位；商丘是至圣先师孔子的祖籍，古代文哲大师庄周和巾帼英雄花木兰的故里；丰厚的历史文化资源，众多的古迹、名胜和景点，使商丘西接古都开封、郑州、洛阳，北连曲阜、泰山，东往徐州、连云港，形成了一条黄金旅游线。

第二节 上轮规划实施情况

《商丘市土地利用总体规划（1997～2010年）》经河南省政府批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势下，在保护耕地、保障发展，促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用，土地利用和管理取得了显著成效：

一、有效发挥了规划的引导和宏观调控作用

在大力保护耕地的同时，适应经济社会快速发展的需要，保障了城镇发展、重点建设项目用地需求，促进了全市国民经济的平稳较快发展。

二、基本农田得到有效保护

上轮规划省下达全市基本农田保护面积为619400公顷，2005年实际保护面积为624008.75公顷，比目标多4608.75公顷。

三、加强了建设用地内涵挖潜，推进了土地节约和集约利用

规划期间，GDP由1996年202.32亿元增加到2005年的560.78亿元，净增加358.42亿元，同期地均GDP由11.96万元/公顷增加到31.22万元/公顷，土地利用效率显著提高。规划期间，全市加大了城镇存量土地盘活力度，大力开展“三项整治”（空心村、工矿废弃地、粘土砖瓦窑整治）。自2004年开展“三项整治”工作以来，共整治建设用地5342.41公顷，新增耕地3678公顷，利用“三项整治”指标2755.96公顷，提高了集约用地水平。

四、加大了土地开发整理补充耕地力度，实现了建设占用耕地的占补平衡，减缓了耕地下降的态势

通过土地开发整理复垦，全市累计补充耕地8412.17公顷，总体上实现了耕地的占补平衡，减缓了耕地减少的趋势。

五、加大了生态保护和建设力度，促进了全市生态环境质量的总体稳定和局部好转

1997～2005年全市累计实现生态退耕、造林面积1466.77公顷，通过生态退耕、水土整治等，改善了土地生态环境，促进了全市生态环境质量的总体稳定和局部好转。

由于对经济发展速度的预测不足，受当时规划指导思想的影响，忽视对耕地以外的其他用地的统筹安排，导致土地利用布局存在问题，规划实施缺乏综合性，如何有效避免这些问题的出现也对新一轮规划编制提出了新的要求。

第三节 土地资源利用状况

一、土地利用现状

2005年末土地总面积1070023.13公顷，其中农用地853518.83公顷，建设用地179444.94公顷，未利用地37059.36公顷，分别占总面积的79.77%、16.77%和3.46%。

1.农用地

耕地：面积为719910.06公顷，占土地总面积的67.28%。其中旱地面积327022.19公顷，占耕地面积的45.43%；水浇地392734.40公顷，占耕地面积54.55%；水田面积153.47公顷，占耕地面积的0.02%；主要分布在永城市、虞城县和夏邑县。

园地：面积为27144.62公顷，占土地总面积的2.54%。主要分布在虞城县、民权县、永城市。

林地：面积为48718.49公顷，占土地总面积的4.55%。分布面积最大的是虞城县，面积达10465.00公顷，占全市林地面积的21.5%。

牧草地：面积为6.97公顷，主要分布在梁园区和睢县。

其他农用地：面积为57738.69公顷，占土地总面积的5.40%。

2.建设用地

城乡建设用地面积为161079.01公顷，占全市土地总面积的15.05%。其中城市用地面积为9555.87公顷，占城乡用地面积的5.93%；建制镇用地面积为15577.88公顷，占城乡用地面积的9.67%；农村居民点面积为127182.32公顷，占城乡用地面积的78.96%；采矿用地1535.60公顷，占城乡用地面积的0.95%，独立建设用地面积为7227.35公顷，占城乡用地面积的4.49%。

交通水利用地16789.59公顷，其中交通用地9891.51公顷，占全市土地总面积的0.93%，水利用地为6898.08公顷，占全市土地总面积的0.64%。

其他建设用地面积1576.33公顷，占全市土地总面积的0.15%，主要为特殊用地和风景名胜设施用地。

3.未利用地

未利用地面积37059.36公顷，占土地总面积的3.46%。其中水域用地8210.55公顷，占未利用地的22.16%；滩涂沼泽用地18127.69公顷，占未利用地的48.92%；自然保留地10721.13公顷，占未利用地的28.92%。

二、土地利用特点

1.耕地比重较大，后备资源不足

2005年耕地面积占土地总面积的比重为67.28%，土地利用率为96.54%，两项指标均居全省前列。全市未利用地37059.36公顷，其中有16181公顷可开发为耕地，占全市土地总面积的1.50%，耕地后备资源明显不足。

2.农村居民点用地比重较大，有一定整治潜力

2005年农村居民点用地面积127182.32公顷，占全市土地总面积的11.89%，占全市建设用地总面积的70.88%，二者均高于全省的平均水平。农村居民点用地210.67平方米/人，高于国家150平方米/人的用地标准，有一定的整治潜力。

三、土地利用存在的问题

1.人均耕地日益减少，耕地保护的形势更加严峻

人均耕地由1996年的0.096公顷（1.44亩）下降到2005年0.088公顷（1.32亩），稍高于河南省的人均耕地0.081公顷（1.22亩）。近年来，商丘市经济发展进入快车道，各类建设占用耕地增幅较快，耕地保护的形势更加严峻。

2.土地利用粗放，保护资源与保障发展的矛盾突出

城镇土地利用效率低而粗放，闲置土地较多，存在着土地征而不用、征多用少的现象。2005年底商丘市存量建设用地中低效利用土地共14873.10公顷，其中城镇低效利用土地777.86公顷，工矿低效利用土地3838.08公顷，农村居民点低效利用土地10257.16公顷。村庄建设缺乏引导，在城镇化快速发展的同时，村庄用地不减反增。城镇的拓展与农用地资源保护矛盾尖锐，保障发展和保护资源面临两难。

3.耕地后备资源不足，开发利用制约因素较多

2005年商丘市共有宜耕后备土地资源16181.00公顷，主要为黄河故道滩涂地、荒草地等，对其开发受到来自生态保护等政策方面的制约，开发难度较大。

4.扩大增量与盘活存量统筹不够

由于盘活存量建设用地的投资收益机制尚未理顺，且盘活存量建设用地投资较大、效益较低，致使存量用地盘活较少，新增建设用地偏大，建设用地总量增长过快，资源供给能力明显不足。

第四节 土地利用面临的形势

近年来，商丘市提出了“全面提速、振兴商丘、实现经济跨越式发展”的战略决策，大力开展招商引资，经济社会呈现出强劲的发展势头。规划期间是商丘市经济社会发展的重要战略机遇期，是率先在黄淮四市崛起的重要时期。

一、“中部崛起”战略的实施，对土地利用提出新要求

国家提出中部崛起的战略，作为中部省份的河南省，在“中部崛起”中具有至关重要的位置，而商丘位于中部地区的前沿，河南省东部的重要门户，在经济发展由东部沿海向内地辐射的过程中区域位置极其优越。新一轮规划修编客观要求土地供给方面要适应“中部崛起”战略的需要，为商丘市的经济建设提供应有的土地保障。

二、国家实施的支持“三农”政策，促进农业稳定发展，有利于加强耕地的保护

中央近几年极其重视“三农”工作，在政策和投入等方面采取了一系列重大举措，有效调动和激发了各级政府重农抓粮、农民务农种粮的积极性，粮食等主要农产品连年增产，为经济社会又好又快发展奠定了坚实基础。商丘市作为农业和粮食生产大市、国家重要的粮食主产区，紧抓国家支持“三农”政策，加快粮食生产核心区建设，将保护耕地、提高粮食生产水平与农民增收结合起来，与争取在黄淮四市率先崛起结合起来，全面推动商丘经济社会又好又快发展。

三、河南省委省政府加快黄淮四市发展的政策，对土地利用提出新要求

河南省委省政府为加快黄淮四市发展，出台了《关于加快黄淮四市发展若干政策的意见》，对于促进区域协调发展、全面建设小康社会、加快中原崛起具有重大意义，同时也对商丘市土地利用提出了新要求。

四、经济社会发展用地需求的不断增长，建设用地供给压力突出

为加快小康社会建设，商丘市提出到2010年城镇化率达到37%左右、2020年达到50%以上的目标，城镇化进程的加快，需要大量的新增建设用地。规划期内，能源、纺织产业、食品、交通运输、永夏煤田等国家、省重点项目也需要占用大量土地。商丘市作为河南省重要的粮食核心产区之一，承担着保障140亿斤粮食的战略任务，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。同时由于商丘市适宜开垦的耕地后备资源潜力有限，整理复垦补充耕地的难度越来越大，加剧了商丘市耕地资源的供需矛盾，耕地保护的形势将更加严峻。

五、统筹协调土地利用的任务相当艰巨

在用地需求全面持续增长和土地后备资源不足的双重压力下，全市行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。根据相关发展规划，规划建设用地需求总量已经大大超出全市土地资源的总体保障能力，特别是村镇体系规划、城市总体规划等规划用地需求量很大，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。

第二章 区域定位与土地利用目标

第一节 区域定位

区域定位：商丘是河南省东部重要的门户，是承接东部产业向中西部转移的前沿地区，是国家重要的现代农业基地和农副产品精深加工基地；处于陇海城镇发展带和黄淮海城镇发展轴交汇处，属于中原城市群辐射层，是黄淮四市的重要组成部分；是河南省重要的能源、劳务输出基地。规划期内重点发展煤及煤化工、铝及铝深加工、机械制造、食品加工等四大战略支撑产业，争取在黄淮四市中率先崛起。

中心城区职能定位：商丘市是豫鲁苏皖结合部区域性中心城市、商贸物流中心和重要的交通枢纽；豫东现代工业基地和国家级历史文化名城。

第二节 经济社会发展目标

一、宏观经济目标

到2010年，全市GDP达到1045亿元，人均GDP 12400元，年均增长13%左右，其中：一产年均增长5%，二产年均增长19%（工业增加值20%），三产年均增长13%；到2020年，GDP总量为2022亿元，人均GDP 21978元。

二、经济结构调整目标

到2010年，三产结构由2005年的33.7:39:27.3调整到22.5:49.3:28.2，二、三产业增加值占到生产总值的比重增加11.2个百分点。到2020年，二、三产业增加值占全市生产总值的比重在90%以上。

三、人口发展目标

到2010年，全市总人口控制在846万人以内，城镇人口313万人，城镇化率37%；到2020年全市总人口控制在920万人以内，城镇人口460人，城镇化率50%。

四、资源节约利用目标

到2010年商丘市生产总值能耗降低到1.14吨标准煤/万元，生产总值水耗降低到120吨/万元；到2020年商丘市生产总值能耗和水耗降低到国家平均水平，实现节能降耗目标，建成资源节约型城市。

五、生态环境保护目标

到2010年城市生活污水集中处理率提高到60%，城市生活垃圾无害化处理率达到95%，工业固体废物综合利用率提高到94%，采煤塌陷综合治理率达到40%；到2020年城市生活污水集中处理率提高到80%，城市生活垃圾无害化处理率达到100%，工业固体废物综合利用率提高到96%，采煤塌陷综合治理率达到65%。逐步实现减排与保护目标，建成环境友好型城市。

第三节 指导思想和战略任务

指导思想：以科学发展观为统领，坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的“两保一高”要求。加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，落实共同责任，构建保障科学发展新机制，促进商丘社会经济又好又快发展。

战略任务：继续实施更加严格的耕地保护战略，维护国家粮食安全；严格控制建设用地规模，同时按照有限指标保重点，一般项目靠挖潜的基本思路，保障经济社会发展的必要用地；协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。

第四节 土地利用基本原则

一、严格保护耕地

严格保护耕地特别是基本农田，确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高，加强基本农田保护和建设，坚持建设占用耕地与补充耕地相平衡，进一步提高农业综合生产能力，为国家粮食安全做出贡献。

二、保障科学发展用地

按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中心城区、产业集聚区、重点城镇和能源、交通、水利等基础设施以及战略支撑产业发展用地，保障廉租房等民生用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

三、转变土地利用方式

以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准，完善节约集约用地的奖惩机制，走新型城镇化和工业化道路，提高土地利用效率，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，引导和促进经济发展方式的转变。

四、优化土地利用结构与布局

从实现城乡统筹、区域协调的要求出发，优化城乡、区域土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和农业现代化健康发展。

五、保护生态环境

以建设环境友好型社会为目标，切实加强对湿地等生态功能区和重要自然、文化遗产的保护，积极开展国土综合整治，加大对土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力。

第五节 土地利用目标

根据《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》，结合《商丘市全面建设小康社会规划》确定的总体目标，规划期内努力实现以下土地利用目标：

一、确保耕地和基本农田得到有效保护

规划期内，确保全市耕地保有量不低于719910.06公顷，确保612600公顷基本农田数量不减少、用途不改变、质量有提高。

二、土地节约集约利用水平明显提高

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。有效控制人均城镇工矿用地，人均指标由2005年的159平方米降到2010年的121平方米和2020年的109平方米。有效减少农村居民点用地，到2020年农村居民点用地规模减少9100公顷。

地均GDP：2005年为31.22万元/公顷，到2010年达到41.58万元/公顷，比2005年提高30%；到2020年达到62.44万元/公顷以上，比2005年提高2倍。

三、城乡和区域统筹的土地利用格局基本形成

按照《商丘市城市总体规划》和《商丘市小城镇建设发展战略规划》确定的城镇体系空间和产业空间分布体系，不断优化城乡空间布局，规划期内统筹城镇、产业集聚区、基础设施、新农村和现代农业等建设布局，促进城乡一体化进程。规划期内城镇工矿用地面积占城乡用地的比例由2005年的21.04%分别提高到2010年的23.09%和2020年的29.79%。

四、土地利用结构得到优化

农用地面积由2005年的853518.83公顷分别增加到2010年的857218.83公顷和2020年的862618.83公顷，期内净增加9100公顷，期内主要增加园地、林地，减少其他农用地；城乡用地面积由2005年的161079.01公顷分别增加到2010年的163679.01公顷和2020年的168179.01公顷，适当增加城镇工矿用地、交通水利用地，逐步减少农村居民点用地；在不破坏生态环境的前提下，适度开发未利用地，到2020年未利用地控制在14659.36公顷。

五、土地开发整理复垦目标得到落实

到2010年和2020年通过土地开发整理复垦分别增加耕地面积4411公顷和11445公顷，保质保量完成“占一补一”任务。到2020年，整治中低产田28.67万公顷，确保粮食产量达到140亿斤的目标。